Le Conseil d’Etat rappelle la compétence exclusive du juge administratif pour déterminer la qualification des biens affectés à l’exécution d’un service public concédé.
Le juge administratif est seul compétent pour déterminer si un bien affecté au service public, exécuté par le biais d’un contrat de concession, doit être qualifié de bien de retour. La compétence du juge judiciaire, qui se limite à l’identification du propriétaire d’un bien, antérieurement à la conclusion du contrat de concession, ne peut faire obstacle à la compétence du juge administratif pour interpréter les effets de ce contrat sur le bien.
Dans sa décision n° 511285 du 4 mars 2026 Société Groupe Partouche, le Conseil d’État rappelle le régime juridique applicable aux biens appartenant à un tiers au contrat de concession, affectés au fonctionnement du service public objet du contrat.
Par principe, un bien de retour, en tant que bien nécessaire au fonctionnement du service public, appartient dès sa réalisation ou son acquisition à la personne publique et doit être transféré gratuitement dans son patrimoine, à condition d’avoir été intégralement amorti, à l’expiration de la concession.
En outre, un bien appartenant au concessionnaire avant la signature du contrat de concession et affecté à l’exécution de celui-ci, lorsqu’il est nécessaire au fonctionnement du service public, constitue également un bien de retour.
En revanche, les biens qui appartiennent à un tiers au contrat de concession ne bénéficient pas, par principe, du régime des biens de retour même lorsqu’ils sont affectés au fonctionnement du service public.
Toutefois, le Conseil d’État rappelle qu’« il en va différemment dans le cas où, d’une part, il existe des liens étroits entre les actionnaires ou les dirigeants du propriétaire du bien et du concessionnaire, lesquels permettent de regarder l’un comme exerçant une influence décisive à la fois sur les objectifs stratégiques et sur les décisions importantes de l’autre ou de regarder l’un et l’autre comme étant placé sous le contrôle d’une même entreprise tierce et, d’autre part, le bien, exclusivement destiné à l’exécution du contrat de concession, a été mis par son propriétaire à la disposition du concessionnaire pour cette exécution ». Dans cette hypothèse, il faut considérer que le propriétaire du bien a consenti à ce qu’il soit affecté au fonctionnement du service public et qu’il soit transféré dans le patrimoine de la personne publique.
En l’espèce, un tiers au contrat de concession a aménagé un bâtiment afin d’y accueillir l’activité de casino et ses services associés, objet du contrat, et doit donc être regardé comme nécessaire au fonctionnement du service public. Ce tiers, qui détient l’intégralité du capital de la société concessionnaire et à qui elle loue le bâtiment, selon les termes d’un bail commercial prévoyant expressément son affectation au service public de casino concédé, « doit être regardé comme ayant consenti à ce que l’affectation de ce bâtiment au fonctionnement du service emporte son transfert dans le patrimoine de la commune ». Ainsi, ce bâtiment s’analyse comme un bien de retour, qui doit intégrer le patrimoine de l’autorité concédante.
Par ailleurs, le Conseil d’État précise qu’il ressort de la seule compétence du juge administratif de déterminer si « un bien, meuble ou immeuble, affecté au fonctionnement d’un service public concédé doit être regardé […] comme ayant été transféré dans le patrimoine de la personne publique et devant lui faire retour gratuitement au terme de la convention ». Par conséquent, le juge judiciaire peut se prononcer sur la propriété d’un bien, antérieurement à la conclusion du contrat de concession, mais sa compétence ne peut pas faire obstacle à celle du juge administratif pour se prononcer sur les effets de ce contrat sur le bien et sur l’entrée du bien dans la propriété de la personne publique. Dès lors que le propriétaire du bâtiment litigieux, tiers au contrat de concession, a consenti à ce que l’affection de son bien au service public concédé emporte son transfert dans le patrimoine de l’autorité concédante, le juge administratif pouvait l’enjoindre à procéder à sa restitution, sans qu’une décision du juge judiciaire ne puisse s’y opposer.